Chuyển dịch đất đai để phát triển

Dự án vì lợi ích quốc gia, công cộng phải sử dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Trong ảnh: dự án tuyến metro số 2 qua đường Cách Mạng Tháng Tám, TP.HCM. Ảnh: Hữu Hạnh

Tận dụng nguồn lực từ đất đai

Theo kinh nghiệm của các nền kinh tế mới nổi như Hàn Quốc, Singapore, Đài Loan..., vượt "bẫy thu nhập trung bình" không đơn giản. Thông thường, các nền kinh tế này lấy nguồn nhân lực chất lượng cao và công nghệ cao làm động lực; lấy quản lý, sử dụng đất đai đóng vai trò tạo vốn lớn để đầu tư phát triển. 

Họ khuyến khích vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài (FDI) như nguồn vốn cần tiếp cận gắn với chuyển giao công nghệ, nguồn vốn chính cần khai thác vẫn phải lấy từ vốn tiềm ẩn trong đất. Điều này trở thành lý thuyết kinh tế học hiện đại và đã ứng dụng ở nhiều quốc gia công nghiệp mới.

Một nền kinh tế đang phát triển mà chỉ dựa vào vốn FDI thì sẽ rơi vào tình trạng đứng trên đôi chân của người khác. Khi khai thác được vốn tiềm ẩn trong đất thì nền kinh tế đó mới đứng được trên chính đôi chân của mình. 

Một nền kinh tế chỉ có nguồn thu từ lợi nhuận sản xuất, kinh doanh thì chưa đủ. Đất đai có đặc tính khác các tài nguyên thiên nhiên khác, không bị mất đi khi sử dụng và đặc biệt có giá trị tăng lên ngày càng cao khi đầu tư trên đất ngày càng nhiều. 

Nếu thu được các giá trị đất đai tăng thêm do đầu tư trên đất mang lại thì đây mới là nguồn thu chính để tiếp tục đầu tư phát triển. 

Một phần của nguồn thu từ đất sẽ đầu tư để phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao, phát triển công nghệ cao; một phần vẫn để tiếp tục đầu tư trên đất tạo ra giá trị đất đai cao hơn nữa. Đây chính là công thức phát triển để thoát "bẫy thu nhập trung bình" của các nước công nghiệp mới.

Lý luận là vậy, nhưng làm được trong hoàn cảnh đất nước còn bề bộn quả là khó khăn. Ai cũng biết đầu tư vào đất thì lãi suất rất cao, cao hơn nhiều lần so với đầu tư vào sản xuất - kinh doanh, nhất là trong tình trạng công nghệ còn kém. 

Dễ thấy là giá trị đất đai tăng thêm do đầu tư trên đất mang lại đã làm cho một nhóm nhỏ các nhà đầu tư dự án trở thành "đại gia". Một nhóm lớn những người dân bị thu hồi đất lại khiếu kiện và một nhóm các cán bộ quản lý lâm vào vòng lao lý. Đa số đều do việc phân bổ lại giá trị đất đai tăng thêm chưa đúng.

Kinh nghiệm từ Đà Nẵng

Giải quyết thực tế bề bộn này phải nhờ vào sửa đổi Luật đất đai để tạo dựng một hệ thống quản lý, sử dụng đất chia sẻ được lợi ích từ giá trị đất đai tăng thêm. 

Sự chia sẻ lợi ích này thể hiện dưới hai hình thức: một là thu bằng thuế đối với những dự án đầu tư vào đất tạo giá đất tăng thêm để thu một phần cho Nhà nước, cũng như thu bằng thuế lên những người sử dụng đất được hưởng các giá trị đất đai tăng thêm không do mình làm ra. 

Hai là thu bằng chia sẻ lợi ích trong chuyển dịch đất đai từ hiện trạng sang những nhà đầu tư dự án phát triển. Pháp luật quy định được hai cơ chế thu hợp lý thì ngân sách thu được sẽ rất lớn, mà người dân ở vùng quy hoạch phát triển không phải lo lắng.

Từ ngày Đổi mới đến nay, chúng ta chỉ sử dụng hai cơ chế chuyển dịch đất đai để các nhà đầu tư dự án tiếp cận quỹ đất. 

Một là chuyển dịch đất đai bắt buộc dựa trên quyết định hành chính của cơ quan có thẩm quyền. Dạng này có nhược điểm là người dân có cảm giác mình chịu thiệt khi nhìn thấy lợi ích quá lớn của chủ đầu tư dự án, khiếu kiện cũng từ cảm giác này mà thành. 

Hai là chuyển dịch đất đai tự nguyện dựa trên các giao dịch đất đai trên thị trường giữa chủ đầu tư dự án với những người đang sử dụng đất; dạng này làm cho nhà đầu tư khó thương thảo thành công với người đang sử dụng đất, thế là dự án bị dở dang.

Trong ngữ cảnh phức tạp như vậy, các nhà đầu tư thường nhờ chính quyền địa phương trợ giúp bằng cách đề xuất dự án thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất, khi dự án sắp rơi vào tình trạng bị "treo" thì đề nghị điều chỉnh quy hoạch để chuyển dự án sang trường hợp không bị Nhà nước thu hồi đất. Gần như mọi dự án đầu tư lớn đều được Nhà nước thu hồi đất theo "đường thẳng" hay "đường vòng".

Đà Nẵng đã dựng lên một thành phố hiện đại trên một thành phố cũ chỉ bằng giá trị đất đai tăng thêm do đầu tư trên đất, không dùng ngân sách và cũng không dùng vốn vay. Đà Nẵng xưa là căn cứ quân sự trong thời chiến, bãi biển tuyệt đẹp nằm ngủ yên. 

Thực chất, nghệ thuật quy hoạch ở đây là tạo lập một trung tâm mới của thành phố dọc theo bãi biển Mỹ Khê tuyệt đẹp đó. Đà Nẵng đã thu hồi đất của những làng chài nghèo nàn cư ngụ ven biển từ khi chưa có dự án đầu tư, tái định cư sang những làng chài mới khang trang hơn.

Hạ tầng đường giao thông do thành phố đầu tư, mọi nhà đầu tư tư nhân đều hình dung được một cảnh quan đô thị tương lai đầy hấp dẫn. Giá đất tăng ngày một cao và thu từ đất ngày một lớn.

Một nguồn thu nữa là từ mở rộng các phố cũ chật hẹp để có những khu phố mới đẹp hơn, to hơn nhiều lần. Cư dân sinh sống trên mặt phố cũ cũng được tái định cư sang những khu vực tương tự. Thu từ đất tại các thửa đất ven đường phố mới cũng lớn hơn nhiều vì giá đất tăng cao.

Luật đất đai 2013 đã hình thành những giải pháp thu từ đất dựa trên những kinh nghiệm của Đà Nẵng. 

Chủ trương chủ đạo là Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch kể từ khi chưa có các dự án đầu tư, từ đó Nhà nước thu được toàn bộ giá trị đất đai tăng thêm do đầu tư mang lại. Nhiều địa phương đã áp dụng nhưng không thành. Vậy tại sao lại không thành?

Từ thực tế toàn diện của Đà Nẵng, có thể thấy chính quyền ở đây đã làm hai việc quan trọng. Một là mở ra một cuộc vận động để tạo đồng thuận xã hội trong việc Nhà nước và nhân dân cùng nhau phát triển thành phố. 

Hai là sử dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất bằng quyết định hành chính, nhưng nội dung là vận động từng cư dân đồng thuận với phương án chuyển dịch đất đai. Từ đó, đất đai được chuyển dịch, người dân đồng thuận, không có khiếu kiện, chính quyền thành phố thu được từ đất để xây dựng một thành phố hiện đại.

Cơ chế "trung dung"

Nhiều quốc gia không chú trọng vào cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc, cũng không quan tâm tới chuyển dịch đất đai tự nguyện. Người ta muốn sử dụng một cơ chế "trung dung" - chuyển dịch đất đai đồng thuận xã hội. 

Một tổ chức tư vấn kỹ thuật lập phương án chuyển dịch đất đai sao cho phù hợp quy hoạch, chia sẻ lợi ích hợp lý giữa Nhà nước, nhà đầu tư dự án và những người đang sử dụng đất. Khi đạt được đồng thuận theo đại đa số cộng đồng người đang sử dụng đất với phương án chuyển đất đai thì Nhà nước quyết định và tổ chức đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thực hiện. 

Có thể thấy cơ chế này mang tinh thần của Nhà nước, nhà đầu tư và người dân cùng đầu tư phát triển và cùng chia sẻ lợi ích.

Đà Nẵng cũng đã làm theo cách này và đã thành công. Nói như vậy không có nghĩa là mọi nơi nên áp dụng y như Đà Nẵng. Mỗi địa phương có một đặc thù riêng, "mỗi cây mỗi hoa, mỗi nhà mỗi cảnh". Dự thảo Luật đất đai sửa đổi nên quy định các địa phương có quyền lựa chọn phương thức chuyển dịch đất đai phù hợp cho mình.

Đối với các dự án đầu tư, Nhà nước chỉ nên quan tâm tới các dự án vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Hiến pháp 2013 quy định: Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Vậy Luật đất đai sửa đổi chỉ nên quy định nội hàm của các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và giao cho Chính phủ quy định các loại dự án cụ thể sao cho phù hợp với trọng tâm của từng giai đoạn phát triển.